《关于自然人税收信用体系建设的思考》

　　现代市场经济是信用经济，社会信用体系建设是加强和创新社会治理的重要手段，对规范市场经济秩序、降低交易成本、减少政府行政干预，实现国家治理体系和治理能力现代化意义重大。税收作为国民经济的重要组成部分，纳税信用体系是否完善对整个社会信用体系的构建具有关键作用。同时，随着我国经济社会转型和税制改革的不断深化，自然人税收管理的重要性日趋凸显，如何建立健全自然人税收信用体系，切实发挥信用在自然人税收治理方面的作用，已成为当前的一项重要课题。

　　一、自然人税收信用体系建设的形势和要求

　　（一）自然人税收信用体系建设面临的形势

　　1.社会信用体系建设加速推进

　　党的十八大提出要加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，十八届三中全会明确要建立健全社会征信体系，褒扬诚信、惩戒失信。近几年，在全面深化改革的大背景下，社会信用体系建设步伐明显加快。制度层面，国家先后出台了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》《征信业管理条例》以及多项关于加强组织、个人诚信体系建设的指导意见。操作层面，以2015年推行统一社会信用代码为起点，积极推进了信用标准化、联合守信激励、失信惩戒以及各类信用信息平台的建设。目前，我国社会诚信意识和信用水平明显提高，社会信用体系的基本制度、标准加紧建立，全国信用信息共享平台已接入部门37个、地方32个，信用信息入库总量达10.17亿条，跨部门联合守信激励和失信惩戒机制有效发挥作用。

　　2.个人信用体系建设提上日程

　　个人是社会的基础单位，也是信用的提供者和接受者，个人信用体系是社会信用体系的基础，也是必不可少的组成部分。国务院办公厅于2016年12月下发《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》（国办发〔2016〕98号），明确了个人诚信建设的总体要求、主要内容和保障措施。该指导意见提出要以公民身份号码制度为基础，推进公民统一社会信用代码制度建设。同时，将恶意逃废债务、非法集资、交通违法、不依法诚信纳税等严重失信个人列为重点监管对象，依法依规采取行政性约束和惩戒措施。另外，随着近年来网络经济的蓬勃发展，个人信用在商务领域，特别是电子商务领域得到了长足的发展和应用。

　　（二）自然人税收信用体系建设的迫切要求

　　1.完善地方税费征管的要求

　　营业税改征增值税工作全面到位以后，合理划分地税、国税管辖税种，建立健全地方税费收入体系进入快车道。同时，中办、国办在《深化国税、地税征管体制改革方案》中提出，要将依法保留、适宜由税务部门征收的行政事业性收费、政府性基金等非税收入项目，改由地税部门统一征收。从地方税费的改革趋势来看，直接面对自然人的税费将不断增多，亟需通过发挥自然人税收信用的约束和激励作用来提高征管效能。

　　2.深化税制改革的要求

　　当前我国税收改革步伐加快，面临着提高直接税比例、加快税收立法等迫切任务。与自然人息息相关的房产税立法、个人所得税分类与综合相结合等税制改革也已迫在眉睫。税制改革的基础在于实际征管能力是否能跟上，要有相应的管理措施与之配套。面对庞大的自然人纳税主体以及复杂多样的收入形式、扣除项目、申报单位等客观因素，单靠税务机关传统的管户模式根本无法应对。因此，必须转变管理理念，创新管理方式，借助自然人信用管理的方法来提升税收治理能力，为税制改革的落地生根筑牢根基。

　　3.加强自然人税收管理的要求

　　随着我国经济社会的快速发展，自然人纳税人日益增多。与企业纳税人相比，自然人纳税人具有体量大、流动性强、收入来源广、收入与消费形式多、现金交易普遍以及对自身利益高度敏感等特点。通过建立自然人税收信用体系，并纳入个人诚信体系，可以实现对自然人纳税人的社会协同治理和个人自我管理，并为分类分级管理的实施提供参考和依据。

　　4.优化纳税服务的要求

　　通过建立自然人税收信用体系，在提高自然人纳税人征管效能的同时，对具有良好信用记录的个人给予守信激励手段。如在办理涉税事项时，可根据实际情况依法采取“绿色通道”和“容缺受理”等便利服务措施，让诚实守信的自然人纳税人有更多的获得感。

　　二、自然人税收信用体系建设的现状和问题

　　（一）自然人税收信用体系建设的现状

　　近几年，在顶层设计层面，税务总局先后出台了系列税收信用管理的规范性文件，包括纳税信用管理办法、纳税信用评价指标和评价方式、签署联合惩戒合作备忘录以及推进行政许可和行政处罚等信用信息的公示工作等等。但主要以企业纳税人为主，覆盖到自然人纳税人的少。在地方层面，部分地区已对自然人税收信用体系构建进行了有益尝试。如江苏、广东、重庆等地都在自然人税收信用制度建设、信用管理平台搭建、信用评价指标设立和联合激励惩戒机制完善等方面采取了不同程度的措施和办法。

　　（二）自然人税收信用体系建设面临的问题

　　1.自然人税收信用制度欠缺

　　目前，包括自然人税收信用在内的我国整个社会信用体系的法律层级过低。社会信用体系建设主要通过会议决议、规范性文件的形式，以行政命令或行政指导的方式开展。社会信用体系缺少法律法规支撑，权威性不足。在自然人税收信息制度建设方面，虽然部分地区已制定专门的自然人税收信用管理办法或在自然人税收管理办法中揉入了信用管理的内容，但从全国范围来看，仍无统一的自然人税收信用管理相关制度。自然人税收信用体系建设缺乏顶层设计和规范标准。

　　2.自然人税收信用信息缺乏

　　不同的社会发展阶段，信用具有不同的表现形式，如今，信息信用已取代了传统社会的熟人信用、货币信用体系。能否全面、及时、准确地采集获取、交换共享自然人涉税信用数据是自然人税收信用建设的关键所在。目前，尚未建立自然人税收数据库，自然人涉税数据分散于征管系统各个模块，不利于自然人税收信用信息的归集利用。更重要的是，自然人的社会属性决定了自然人税收信用信息需要更多地从外部门获取数据信息。但目前尚未建立与金融信用信息基础数据库等外部门个人公共信用信息的互联、互通、互查机制。目前，自然人税收信用的管理依靠传统的电话沟通、实地核查等手段已无法应对，需要有统一的自然人税收信用管理平台来实现智能管理和自动处理，减少人工干预。

　　3.自然人税收信用管理经验不足

　　多年来，税务机关以企业为主要征管对象，直接面对自然人纳税人的税收征管少，对其信用管理更是没有前路可循。自然人税收信用管理过程中会涉及自然人信息安全、隐私保护、信用修复、复评、争议处理等诸多难点，再加上自然人对其切身利益高度敏感、税法知识掌握少、办事效率要求高、证据留存意识薄、与税务机关沟通少等特有特点，目前税务机关对于自然人税收信用管理的经验明显不足。

　　4.自然人税收信用奖惩渠道受限

　　相对企业纳税人，对于自然人税收管理时应更注重合法性和合理性兼具。通过税收信用管理，采取正向激励和反向约束的柔性管理手段，对于提高自然人税收征管质效，降低征纳成本都有重要意义。目前对于企业纳税人的违法失信行为，可以通过停（限）售发票、采取强制执行、纳入税收黑名单采取联合惩戒等措施，但对于自然人税收守信激励失信惩戒则缺乏有效手段。特别是对个人税收严重失信行为，仍未形成各部门联动的市场性、社会性约束和惩戒机制。

　　三、自然人税收信用体系建设的建议

　　自然人税收信用体系的建设依赖于社会信用体系的发展和完善，是部分与整体的关系，同时也是整个社会诚信体系构建过程中不可或缺的一环。因此，自然人税收信用体系的建设必然要融入到整个社会诚信建设中去。我国长期以来实行以企业纳税人为主体的征管制度，近年来对企业纳税人已全面开展纳税信用的采集、评价、确定、发布和应用，但对于自然人的税收信用体系建设仍处于探索阶段，没有建立起统一的信用管理体系。从自然人纳税人税收信用现状和问题出发，建立健全自然人税收信用体系应从以下几个方面开展：

　　（一）完善自然人税收信用制度

　　自然人税收信用制度的建立，一是要站在整个社会信用体系建设的范畴内考虑。从我国目前整体社会信用体系发展情况来看，立法层面仍然缺少统一完整的信用领域的法律法规。虽然在民法、合同法及刑法等专门法律法规中均有对诚信方面的具体规定，但较为零碎和分散。我国亟需在法律层面制定出台社会信用法，相应地要把自然人税收信用内容融入其中。二是在信用立法之前，亦不能裹足不前，应立足于社会信用体系建设规划纲要、加强个人诚信体系建设的指导意见等规范性文件，汲取已开展的企业纳税信用管理经验，总结提炼部分地区开展自然人税收信用管理做法，尝试建立全国统一的自然人税收信用管理办法，分阶段分范围逐步建立健全自然人税收信用管理体系。

　　（二）合理确定信用管理范围

　　从广义概念来说，所有公民都是自然人纳税人，都应纳入自然人税收信用体系范畴。但由于我国目前实行的仍然是以间接税为主的税制设计，因此，可以先把自然人税收信用管理的范围限定在直接负有纳税义务的自然人纳税人和个体工商户（商自然人纳税人）。同时，积极与企业纳税信用管理数据对接，将企业股东、法定代表人、高管人员、办税人员纳入自然人税收信用管理体系。在此范围内，还要进一步考虑到我国自然人纳税人数量太多、税法遵从度和纳税诚信度较低，且我国对自然人信用管理正处于起步阶段的客观现实，在自然人税收信用管理的对象选择上，初期不宜全面铺开，应选择部分重点人群和重点领域先行开展。如可以按照《深化国税、地税征管体制改革方案》要求，确定12万以上高收入群体或部分高收入高净值人群、公务员群体和烟草、电力、通信、金融等部分高收入行业人员为先行纳入信用管理的人群，再结合实际运行情况逐步扩大范围。

　　（三）加强自然人税收信用信息建设

　　信息化建设是自然人税收信用体系的基础和支撑，主要应从两个方面来加强信息化建设。

　　1.自然人税收信用平台的搭建。尽快建立自然人税收信用信息平台，归集税务机关内部涉及自然人税收信用的各类数据，建议可以结合自然人税收数据库的搭建工作，将自然人税收信用融入其中。适应形势要求和时代变化，充分运用信息技术优势，结合移动端自然人税收管理平台的开发，实现自然人税收信用记录查询、异议处理、信用修复等功能模块。如可以借鉴淘宝、京东信用评价体系的记录、评价、积分、查询等功能，实现自然人税收信用记录的动态更新，实时可查。另外，基于自然人的行为惯性、广泛的社会属性，应多从外部门获取自然人信用数据，作为自然人税收信用管理的参考。

　　2.自然人税收信用指标的选取。尝试选取部分有利于增进自然人诚信纳税，且对自然人税收征管具有较大促进作用的信用评价指标。在实行自然人税收信用管理初期，应考虑到自然人对其切身利益高度敏感、税法遵从能力相对较低等特殊性，审慎选择税收信用指标，从宽、从轻掌握失信评价标准。具体可选用的指标来源包括：（1）“逾期申报或扣缴税款、欠缴税款、涉税违法被行政处罚、风险应对结果、自然人登记信息准确性”等内部较易提取且具有较强客观性的指标；（2）针对自然人的普遍社会活动，提取银行信贷消费、法院拖欠执行款、拖欠通信费、水电费等外部门信用数据指标，达到部门间协同治理目的；（3）应将已有的企业纳税信用等级、实名办税等信用信息按照一定方法平移到该企业的法定代表人、高管、财务负责人、办税人员等个人，实现企业纳税信用的增值应用，打通企业税收信用与自然人税收信用的交互通道。

　　（四）建立自然人税收信用奖惩机制

　　自然人税收信用体系能否有效运转，关键在于信用信息的应用是否能落地。为确保自然人税收信用管理高效，应制定一些公众认可，又符合法律法规的守信激励、失信惩戒措施，让自然人切实感受到税收诚信的重要性。

　　1.税务机关内部措施。对诚信度较高的自然人纳税人可以在绿色通道、容错受理、发票领购、快捷办理退税、减少风险应对次数等方面采取激励措施；对诚信度较低的纳税人则应集中征管力量，加强日常税源控管、严格审核办理各项涉税事项。

　　2.外部协同治理措施。可以考虑从以下四个方面实施联合激励或惩戒： （1）采取行政手段进行约束和惩戒。如可以在廉租限购房申请、房屋贷款、医疗保险、落户政策、子女教育、高消费、出入境、评先评优、享受政治待遇、授予荣誉称号等方面根据诚信度分别采用不同的行政激励或惩戒措施；（2）采取经济手段进行约束和惩戒。如可以在政府采购、特定行业投资经营、市场准入许可、获取政府补贴奖励等方面对失信者进行限制，让守信者在市场竞争中处于有利地位。（3）采取行业性的约束和惩戒。发挥各个行业协会或商会作用，为其提供执业人员的个人税收信用记录，通过行业协会强化自然人税收信用的自治管理。（4）采取社会性的约束和惩戒。人是社会动物，并非生活在真空当中。应充分利用社会舆论的监督作用，在各类媒体上对严重失信行为或个人进行曝光，营造社会压力。如可以借鉴交警公布违法违章行为的做法，利用公众区域广告屏或显示牌进行滚动播放，发挥警示作用。同时，扩大对诚信纳税人的正面宣传、讲好税收诚信故事，努力培养个人的诚信意识，认识到税收信用是一项重要的无形资产，与切身利益紧密关联。总之，在符合法律法规的前提下，多管齐下，采取联合激励和惩戒措施。构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局，真正让失信者寸步难行，让守信者一路畅通。

　　（五）自然人税收信用保护机制

　　税收信用信息的采集、记录、汇总、处理、公开和使用，与每一个自然人直接关系，因此，对信用信息主体的权益保护十分重要。特别是自然人纳税人，相对企业而言，对其切身利益更为敏感和关注。在构建自然人税收信用体系的过程中，务必同步建立自然人税收信用的信息安全、争议处理和修复机制。

　　1.信息安全方面。注重保护自然人纳税人的登记信息、收入信息、纳税信息等个人隐私，税务机关内部应建立严格的信用信息分类分级查阅制度。对外提供自然人不良信息时，应当事先告知信息主体本人。同时，通过短信、办税APP、网站等渠道，及时主动向自然人纳税人推送税收信用信息报告，包括税收诚信评分依据、结果等内容。明确告知自然人对本人税收信用信息享有查询、异议、投诉和诉讼的权利，并提供及时便捷的查询、争议处理、意见反馈渠道。

　　2.争议处理方面。税务机关应当加强自然人税收信用处理应对人员力量，建立税收信用信息纠错机制，成立专门的自然人信用争议解决小组，采取团队化应对方式，快速高效地处理各类信用异议事项。

　　3.信用修复方面。自然人税收信用建设的重心不是对失信者的惩戒，而是为了营造优良的税收诚信环境，服务于税收征管，降低征纳过程中的交易成本。因此，应允许自然人对其信用信息进行修复。一是自动修复方式，对失信信息根据严重程度进行分类管理，分别设定有效期限，对超过时限的失信信息由系统自动消除，不再作为信用评价依据；二是主动修复方式，纳税人可以通过事后主动履约、申请延期、自主解释等方式减少失信损失，通过按时履约、志愿服务、慈善捐助等方式修复信用。如对于逾期未申报或未缴纳税款的，自然人纳税人事后采取主动补报、补缴等补救措施的，可以立即消除或缩短失信信息有效时限。

　　经济社会文明程度越高，社会诚信建设越重要。当前我国正处于全面深化改革的关键期，社会信用体系构建也在加速推进中。自然人税收信用作为社会信用的重要组成部分，应当立足于现实国情，不论是在立法层面，还是执行层面，均应积极融入到整体社会信用体系建设中，并有所作为、有所创新，通过建立和完善自然人税收信用体系，切实发挥信用在税收领域的积极作用。